為推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化,十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出建立現(xiàn)代財政制度,主要包含三個方面的內(nèi)容。一是改進(jìn)預(yù)算管理制度,即要建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度;二是完善現(xiàn)代稅收制度,即要建設(shè)有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系;三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,即要健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制,在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定情況下,進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。上述論述可以說是為中央與地方財政關(guān)系改革擬定了總方針,所針對的是中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在的不清晰、不合理、不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等問題。中國經(jīng)濟(jì)已逐漸成長為全球第二大同時還保持中高速增長的經(jīng)濟(jì)體,以上問題如不盡快解決,將制約中國經(jīng)濟(jì)增長的深度、廣度和速度,不利于建立與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會制度相適應(yīng)的現(xiàn)代中央與地方財政關(guān)系。

　　距《決定》的發(fā)布已經(jīng)過去三年多的時間,央地財政關(guān)系改革已經(jīng)取得不少成績,像環(huán)境保護(hù)等一些事權(quán)的調(diào)整已經(jīng)邁出實質(zhì)性的步伐,稅收的劃分在營改增全面推開之后也開始破題。但是相對于預(yù)算改革和稅收制度改革,央地財政關(guān)系的調(diào)整,尤其是事權(quán)與支出責(zé)任的劃分還有許多工作要做,離預(yù)期還有一定的差距。此前許多學(xué)者從理論上比如利用委托代理框架,在激勵相容和參與約束條件下探討中央與地方事權(quán)劃分,有的從央地財政關(guān)系的歷史演化視角探討事權(quán)劃分的合理性。在此,我們愿意借鑒理論、歷史與實踐的研究成果,繼續(xù)討論合理劃分中央與地方關(guān)系的幾個重要原則。

　　一是根據(jù)促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的要求,合理劃分政府和市場的職能邊界,確立中央和地方事權(quán)關(guān)系調(diào)整的前提。《決定》提出,要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革。政府政策在市場失靈、信息不對稱和具有外部性的條件下發(fā)揮作用,滿足社會的公共服務(wù)需求。從法制角度,對市場主體,“法無禁止即可為”;對政府,“法無授權(quán)不可為”。市場主體和政府在法律體系框架下行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任,公權(quán)與私權(quán)形成良性互動、相互制衡的格局。從推行行政權(quán)力清單制度入手,摸清政府權(quán)力的家底,為下一步中央與地方事權(quán)劃分奠定良好的基礎(chǔ)。有步驟、按計劃推行國務(wù)院及其工作部門、各級地方政府權(quán)力清單制度,依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。把市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動堅決交給市場,加快建成統(tǒng)一開放的市場體系和公開透明的市場規(guī)則。注重各類社會組織的培育發(fā)展,在政府與市場之間的中間地帶,發(fā)揮社會組織的作用,優(yōu)化社會資源配置。

　　二是基于大國復(fù)雜性的現(xiàn)實,按照受益范圍、外部性、信息對稱性和規(guī)模效益等原則,合理劃分、清晰界定中央和地方事權(quán)劃分范圍。中國是世界人口第一大國、國土面積第三大國、世界第二大經(jīng)濟(jì)體,進(jìn)出口貿(mào)易位居世界前兩位。大國的復(fù)雜性現(xiàn)實決定事權(quán)劃分應(yīng)遵循以下原則:首先是受益范圍原則。如果政府所提供的公共服務(wù)的受益人是全國范圍,則應(yīng)該歸屬中央事權(quán);如果所提供的公共服務(wù)的受益人是地方政府轄區(qū)內(nèi)的居民,則應(yīng)該是地方政府的單獨事權(quán);公共服務(wù)的受益人是跨區(qū)域的,應(yīng)該歸屬中央和地方政府的共同事權(quán),如社會保障等。其次是外部性原則。有些區(qū)域性的公共服務(wù)具有較強(qiáng)的外部效應(yīng),可以帶來跨區(qū)域的收益,如教育、社保、衛(wèi)生等公共服務(wù)則應(yīng)該是中央和地方共同承擔(dān)的事權(quán);如果公共服務(wù)外部性較弱,受益人局限在轄區(qū)范圍,則是地方政府的事權(quán)。再次是信息對稱性原則。應(yīng)根據(jù)信息對稱性原則合理劃分中央與地方事權(quán)。有些公共服務(wù)具有全國性影響,地方政府更多地掌握地方轄區(qū)內(nèi)的信息,擁有事權(quán)上的信息優(yōu)勢,可以更好地服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用?更有效地提供公共服務(wù),如環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管和醫(yī)療保險等,應(yīng)該屬于中央和地方共擔(dān)事權(quán)。最后是規(guī)模效益原則。提供公共服務(wù)是一種經(jīng)濟(jì)行為,涉及的金額巨大,應(yīng)該符合經(jīng)濟(jì)原則,有些公共服務(wù)由中央政府集中提供更能發(fā)揮規(guī)模效益,如某些公共產(chǎn)品的政府采購。

　　三是在法制化基礎(chǔ)上建立穩(wěn)定透明、制度化的中央和地方事權(quán)調(diào)整機(jī)制。事權(quán)劃分的法制化是根治我國過去中央地方權(quán)力配置行政化、模糊不透明的最佳途徑,應(yīng)優(yōu)先劃定事權(quán)關(guān)系,在立法上采用列舉事權(quán)和剩余事權(quán)歸屬中央的原則確定各級政府的具體職責(zé)范圍。明確事權(quán)調(diào)整的法律程序和違反事權(quán)劃分規(guī)定的相關(guān)法律責(zé)任,經(jīng)全國人大予以法律調(diào)整和確認(rèn)。通過修訂《憲法》,在其中作出明文規(guī)定,使其成為中央與地方權(quán)力劃分的原始性依據(jù);修訂《地方組織法》,明確地方政府事務(wù)。在法制化基礎(chǔ)上,事權(quán)劃分和調(diào)整應(yīng)形成穩(wěn)定的制度。事權(quán)關(guān)系隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生新的變化,應(yīng)該能夠隨著新的環(huán)境變化得到有效調(diào)整。無論是發(fā)達(dá)國家還是新興市場國家,中央與地方的關(guān)系都處于不斷調(diào)整之中,大多數(shù)國家把這種調(diào)整制度化,比如加拿大的定期事權(quán)協(xié)商機(jī)制和澳大利亞的政府間理事會會議等。中國應(yīng)探索政府間關(guān)系創(chuàng)新,建立“政府事權(quán)工作會議制度”,定期討論事權(quán)的調(diào)整與劃分。這種制度要透明,不但對政府透明,對市場和公眾也是透明的;要動態(tài)穩(wěn)定,減少隨機(jī)變動的事權(quán)支出,形成長期穩(wěn)定的事權(quán)關(guān)系。

　　四是要在維護(hù)中央權(quán)威和調(diào)動地方積極性方面取得平衡。中國是實行“單一制”的大國,要堅持中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),事權(quán)劃分應(yīng)遵照激勵相容原則,既體現(xiàn)中央統(tǒng)一意志,又發(fā)揮地方的積極性。首先是完善監(jiān)督檢察機(jī)制,確保中央政令暢通。逐步建立中央重大決策部署貫徹執(zhí)行情況監(jiān)督檢察機(jī)制,從跟進(jìn)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、獎懲機(jī)制等方面入手,實現(xiàn)機(jī)制常態(tài)化。其次是中央政府上收部分支出責(zé)任,使中央政府掌握的財力與支出責(zé)任相匹配。

政府收入體系改革,實現(xiàn)地方自主發(fā)債和構(gòu)建地方主體稅種,擴(kuò)大地方自主收入來源,提高地方政府本級收入占支出責(zé)任的比重,減少本級事務(wù)對政府轉(zhuǎn)移支付的依賴,使地方政府的支出責(zé)任和財力相匹配。改革領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機(jī)制帶動地方政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,重點考核領(lǐng)導(dǎo)干部在落實經(jīng)濟(jì)社會改革舉措、提供社會民生服務(wù)等方面的工作,相應(yīng)提高相關(guān)指標(biāo)的比重。引導(dǎo)地方政府更多提供公共服務(wù),更少干預(yù)市場配置資源。（原標(biāo)題：段炳德:國家治理體系現(xiàn)代化視閾下的中央與地方事權(quán)劃分）