遏制地方政府變相舉債，最根本的辦法就是讓債務(wù)更透明。地方債務(wù)清理堵住了地方發(fā)債的“后門”，允許地方發(fā)行土地專項債券被看作是給地方債開了一個“前門”。

　　2017年6月1日，財政部、國土資源部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》指出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還。財政部在國務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項債券總額度?！鞍l(fā)改委監(jiān)管的企業(yè)債，可以發(fā)行項目收益?zhèn)@種債券是以法人為發(fā)債主體發(fā)；財政部負(fù)責(zé)監(jiān)管政府債券，按照規(guī)定不能發(fā)行項目收益?zhèn)瑢τ诮鹑跈C(jī)構(gòu)利益不大?！币晃粋袌鋈耸扛嬖V經(jīng)濟(jì)觀察報，財政部對政府債務(wù)分類有置換債、一般債券、專項債券，土地專項債是地方政府專項債券的一種?！掇k法》中強(qiáng)調(diào)，發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

　　中財-鵬元政府投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，發(fā)行債券的收入主要是用來儲備土地資源，對于破解土地財政的作用有限，這樣做的意義在于規(guī)范地方債務(wù)，降低地方政府土地開發(fā)的成本，防范隱形債務(wù)。“通過發(fā)行土地專項債券，可以把地方債管理規(guī)范化，把融資平臺和土地儲備分割開來，債券利率一般在3%左右，銀行利率相較土地債券利率會高一些。”溫來成說。

　　溫來成告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，這也是財政部在擴(kuò)大地方政府債券種類的一種嘗試，未來也有可能探索發(fā)行其他種類的地方政府債券。

　　財政部表示，根據(jù)地方政府性基金收入項目特點和相關(guān)工作進(jìn)展，2017年擬選擇土地儲備等重點領(lǐng)域開展試點。

　　“開前門”

　　“開前門”“堵后門”，這是財政部管理地方債的原則。

　　這次的地方債新規(guī)，實際上就是給土地融資開了個正門，把不規(guī)范的側(cè)門堵上，給融資平臺用儲備土地抵押融資模式一個正式身份，對融資平臺也是起到了進(jìn)一步的規(guī)范作用。

　　財政部認(rèn)為發(fā)行土地專項債券，能夠遏制違法違規(guī)變相舉債行為?！掇k法》明確提出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還?！掇k法》強(qiáng)調(diào)，發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

　　《辦法》還要求，土地儲備專項債券冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市(本級或××市、縣)土地儲備專項債券(×期)——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項債券(×期)”名稱，落實市縣政府債券償還和資金管理責(zé)任。

　　2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。按照預(yù)算法要求，財政部、國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜〔2016〕4號)，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

　　《辦法》中要求從土地儲備工作屬性和資金周轉(zhuǎn)使用特點出發(fā)，規(guī)定土地儲備專項債券原則上不超過5年，具體由省級政府結(jié)合項目實際自行確定；土地儲備專項債券發(fā)行時，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計債券期限結(jié)構(gòu)。既避免期限過短造成的錯配風(fēng)險，又降低期限過長帶來資金閑置問題。

　　地方債務(wù)透明化

　　財政部一直在不斷推動地方債務(wù)透明化，以達(dá)到規(guī)范化的目的。

　　據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報記者了解，2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。按照預(yù)算法要求，財政部、國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜〔2016〕4號)，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

　　在嚴(yán)格執(zhí)行國發(fā)〔2014〕43號文件關(guān)于剝離融資平臺公司政府融資職能、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)關(guān)于公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司等規(guī)定的同時，通過開“正門”發(fā)行土地儲備專項債券，將用于償還專項債務(wù)的土地儲備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)專項用于土地儲備業(yè)務(wù)，從機(jī)制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲備名義以儲備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

　　一位土地問題專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，發(fā)行土地債券的好處就是與其地方政府進(jìn)行土地隱形擔(dān)保，不如透明化發(fā)債進(jìn)行規(guī)范，但也要注意到，土地收入具有不可持續(xù)性，并且年度波動很大，以市縣名字命名債券，萬一過幾年房地產(chǎn)市場萎縮，該如何處置？“土地專項債的利率可能會比同期地方政府一般債券的利率高一些，額度開始不會太大，會限制在地方政府專項債券的總額度中。一般債券用稅收來償還，土地專項債券用政府基金償還，之間會有個議價空間，另外各個不同區(qū)域之間會有一個議價空間?！鄙鲜鰝袌鋈耸扛嬖V經(jīng)濟(jì)觀察報，2017年以來地方債不太受歡迎，買地方債都“買傷了”，后來財政部又協(xié)調(diào)證監(jiān)會，希望在交易所市場進(jìn)行銷售地方債，并且要求對各家券商鼓勵銷售，銷售達(dá)到一定額度的還給予相應(yīng)鼓勵。

　　5月4日，上交所專門邀請在公司債、資產(chǎn)證券化等產(chǎn)品成交規(guī)?？壳暗淖C券公司相關(guān)負(fù)責(zé)人召開“地方政府債券承銷工作動員會”，提出交易所擬針對地方債銷售排名前20名的證券公司給予優(yōu)惠政策，而在產(chǎn)品方面，則將通過提高地方債質(zhì)押比率等方式，進(jìn)行流動性溢價補(bǔ)償?shù)取?/span>