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此輪油氣改革涉及全產業鏈，具體方向包括體制改革和國企改革兩條主線，上游勘探和中游管網引入民營資本的混改是核心內容和最大看點。此外，還將進一步放開原油進口權、非國營貿易進口資質、成品油出口權等。從趨勢看，油氣改革的過程就是重組改制、合資合作，不斷引入民資打破壟斷。一旦油氣產業上下游各主要環節包括礦權出讓、勘探開發、管網運輸、流通、煉化等都實現了市場化改造，那將是油氣領域向市場化產業鏈的根本性轉變。

國務院日前印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（下稱《意見》）明確強調，深化石油天然氣體制改革要堅持問題導向和市場化方向，體現能源商品屬性；堅持底線思維，保障國家能源安全；堅持嚴格管理，確保產業鏈各環節的安全；堅持惠民利民，確保油氣供應穩定可靠；堅持科學監管，更好發揮政府作用；堅持節能環保，促進油氣資源高效利用。這份經過3年多醞釀形成的改革方案，預示油氣行業有望成為國企混合所有制改革的領頭羊。

油氣體制改革作為我國深化改革的重要環節，大幕其實早已拉開。年初以來，國家發改委印發了《石油發展“十三五”規劃》《天然氣發展“十三五”規劃》，并在3月發布2017年國民經濟和社會發展計劃草案，強調適度有序放開油氣勘查開采等競爭性業務，加快研究制定改革配套政策和專項方案，完善油氣進出口管理體制。國家發改委政策研究室主任兼新聞發言人嚴鵬程近日表示，第三批混改試點的遴選已啟動。石油、天然氣領域的混改試點，擬待油氣行業改革方案正式實施后，在第三批試點中統籌推進。

當下國際能源價格低位運行，盡快啟動石油天然氣體制改革已成各界共識。自4月中旬以來，國際油價累計跌幅已超過13%。5月5日，國際油價跌至每桶45美元左右，回到了去年11月底OPEC減產協議出爐之前的水平。近年來，世界能源格局在急劇變化，傳統產業依賴石油能源的新技術正在不斷完善或替代品進程加快，國際油價大幅震蕩，未來走勢充滿變數。而低油價對石油消費有巨大推動。數據顯示，在石油價格低廉的2015年，世界石油需求增長了200萬桶/日，是自金融危機以來的最大增長。2016年又強勁增長了160萬桶/日。預計到2022年全球石油需求平均每年將增長120萬桶/日。隨著頁巖油氣的革命性突破，世界油氣呈現OPEC、俄羅斯—中亞、北美等多極供應新格局。中國、歐盟等國家和地區的可再生能源發展，也帶動了全球能源供應日趨多元化，供應能力不斷增強，全球能源供需相對寬松。不過，正如國際能源署在《2017石油市場報告》所言，在主要發展中經濟體的引領下，預期石油需求的強勁增勢至少要持續到2022年。2015年至2016年，上游投資前所未有地減少，這雖然對降低成本有一定的作用，但若上游新項目不能盡快落實，剩余產能將逐步減少，2020年之后，全球石油市場有可能陷入“供不應求”的泥淖，出現價格飆升的風險。

因此，抓住當下有利時機，加快推進能源發展從總量擴張向提質增效轉變是我國供給側結構性改革、提升經濟發展質量的根本需要。看此次《意見》部署的八個方面重點改革任務，此輪油氣改革涉及全產業鏈，具體方向包括體制改革和國企改革兩條主線，上游勘探和中游管網引入民營資本的混改是核心內容和最大看點。

對上游領域的改革，《意見》提出的首要任務是完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續保障能力。在保護性開發前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。

長期以來，制約民間投資的一個重要制度性因素是準入限制。以能源領域壟斷程度最高的上游環節為例，我國具有探礦權和采礦權資質的企業只有中石油、中石化、中海油和延長油田四家，原油進口權也集中于幾大公司，市場化競爭很不充分。2015年國土資源部宣布在新疆六塊油氣區塊試點招標，標志著油氣勘探開發領域改革破冰。國家能源局表示，通過試點及時總結出可復制、能推廣、立修法的制度經驗，適時向全國推廣，推進投資主體的多元化，引導社會資本、民間資本進入油氣勘探開發領域。而今《意見》出臺，意味著能源上游環節對民資的開放程度進一步加深。市場普遍認為，上游領域將最終走向完全開放：一是放開礦權市場，由登記制改為招標制；二是放寬勘探和開發資質的條件限制；三是提高持有成本，嚴格探礦權退出機制；四是建立油氣礦權流轉制度等。這將在長期內利好民營油氣和油田服務企業。同時，新一輪油氣改革還將進一步放開原油進口權、非國營貿易進口資質、成品油出口權等。

我國天然氣管網第三方準入程度并不高，這有來自上游經營主體壟斷準入的要求，有來自中游管網設施互聯互通不足、輸送能力有限的短板限制，有來自下游市場“長協”消納困難的客觀現實，也有配套法律法規不健全、缺少可操作性實施細則和準入條件標準等制度方面的原因。據了解，當前我國油氣中游輸配環節仍高度集中在三大國有石油公司手中，分別占到85%、8%和5%。因而，推進油氣管網獨立是本輪油氣體制改革的最大關注點。此次《意見》提出，將分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開；完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。

不過，從我國天然氣發展的階段來看，管網獨立將是個循序漸進的過程。從方向上看，未來管網獨立改革將是分步走；從路徑上看，可能將在“三桶油”內部先實現管輸業務的相對獨立，業務和上游、下游徹底分離，資產和人員從母公司分離，財務獨立核算，制定出管網無歧視向第三方放開的實施辦法以及監管制度。隨后，在時機成熟時形成獨立的法律主體、統一調度等后續步驟。改革后，天然氣氣源競爭將更激烈，輸配層級將有效壓縮，從而有效降低氣電成本。此外，上海和重慶石油天然氣交易中心投入運行，為天然氣價格市場化提供了開放的交易平臺。改革提速將為天然氣產業發展逐步掃清體制障礙，進而形成更有效率的產業體系，天然氣發電也將從中受益。

作為混改的七大重要領域之一，新一輪油氣改革必將打破油氣產業鏈的固化格局。從趨勢看，油氣改革的過程就是重組改制、合資合作，不斷引入民資打破壟斷。如果油氣產業的上下游各主要環節包括礦權出讓、勘探開發、管網運輸、流通、煉化等都實現了市場化改造，那將是油氣領域向市場化產業鏈的根本性轉變。

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