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據悉，7月中旬中國終于將迎來五年一次的全國金融工作會議，但從目前形勢看，改革能否實現真正“破局”并不樂觀。

形勢倒逼改革

90年代以來，中國形成了“一行三會”的監管架構。但隨著金融體系的迅速變化，這一監管架構已成郭樹清描述的“牛欄里關貓”之勢。

“一行三會”體制的要義是：分業監管＋機構監管。分業監管意味著各自守護一塊地盤；機構監管意味著“誰發牌照誰監管”。最近幾年，這一監管框架遭遇嚴重挑戰：1）金融混業趨勢加劇，導致任何一家單一監管主體都無法對被監管機構的業務范圍進行全覆蓋，例如平安集團的業務橫跨保險、銀行、證券、信托、支付、P2P等等，結果銀監會、證監會、保監會都只能管到平安集團的“一小塊”。2）交叉套利：由于監管標準的不統一，監管套利成為常態。比較突出的是，銀行為了逃避監管，將大量業務轉移到表外。截止2016年底，銀行業金融機構表外業務余額253.52萬億元，規模相當于表內總資產規模的109.16%，比上年末提高12.04個百分點。“寶能－萬科”大戰中，寶能借助萬能險、銀行貸款、資管計劃等形式，杠桿率超過10倍，也凸顯“分業監管”的無力感。3）監管真空：誰發牌照誰監管，必然產生一個悖論：那些新出現的金融業務尚未領取牌照，監管主體不明，容易相互推諉，導致監管真空。2013年以來p2p如雨后春筍般涌現，但監管部門議而不決，最終導致泛亞交易所、e租寶等惡性事件的爆發。

泛亞、e租寶事件震動中央決策層，成為倒逼金融監管改革的關鍵事件。 2015年11月，習近平在《關于十三五規劃建議的說明》中明確點題，“近年來，我國金融業發展明顯加快，形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。這對現行的分業監管體制帶來重大挑戰。”隨即，包括一行三會在內的社會各界，掀起金融監管體制改革大討論，新的金融監管體制呼之欲出。

專項整治舒緩改革迫切性

泛亞、e租寶風波后，中央啟動了互聯網金融風險專項整治。該項整治已從原定的2016年底結束，延長到明年6月底結束。這種專項整治在過去已經多次上演，其本質是一種“運動式執法”。運動式執法的優點是：針對已經出現的風險和問題，在短期內集中多方資源重拳出擊，力求速見成效。截至2017年6月30日，我國P2P網貸平臺數量達4979家，累計問題平臺達3209家，在運營平臺1770家，劣幣驅逐良幣的現象得到遏制。6月P2P網貸行業全國成交額為2217.70億元，同比上漲63.07%。這些數據表明，整治提升了公眾對p2p的信心。

但是，運動式執法亦存在顯著的局限性。上海金融辦主任鄭楊等著的《全球功能監管實踐與中國金融綜合監管探索》一書指出：1）“金融運動式治理”畢竟屬于事后補救，已經造成無可挽回的財富損失。2）“金融運動式治理”意味著政府體系“全民動員”，勢必形成較高成本。3）“金融運動式治理”難以達到長效，甚至破壞金融治理體系的系統性，導致制度變革放慢。4）“金融運動式治理”容易導致“一刀切式誤傷”，侵蝕法律與規則的權威。5）“金融運動式治理”令人感覺“過了這陣風就會雨過天晴”，助長投機和僥幸心理。

筆者以為，此輪互聯網金融專項整治最大的問題就是：它可能降低政府推動金融監管體制改革的內在動力，讓官員產生“金融運動式治理”也能繼續應付下去的錯覺。

之所以說這是錯覺是因為：1）p2p雖然問題很多，但在整個金融體系中的份量很小，是最容易整治的部份；2）對于監管套利、金融混業、影子銀行這些規模龐大的部份，指望靠專項治理是不現實的；3）金融創新在提速，不改革金融監管體制，漏洞只會越來越多，風險不斷積累。

如何改革？

針對金融監管改革的取向，前段時間學界和金融監管部門進行了激烈的討論，主要論據有二：一是以英國為代表的新一輪金融監管改革的走向，即“宏觀審慎”＋“金融消費者保護”的雙峰監管；二是中國的國情。

在這場圍繞金融監管改革的討論中，央行無疑占據了絕對上風，央行“擴權”不僅獲得學界的背書，央行不少人士還親自撰文論證。相比之下，“三會”一直低調而沉默。

上海金融辦主任鄭楊等著的《全球功能監管實踐與中國金融綜合監管探索》一書列舉了“五種方案”：1）一行三會保留，加強立法與協調；2）一行三會保留，在一行三會之上設立“金融監管委員會”；3）保留一行，三會合并為國家金融監管總局；4）英國模式：大央行＋行為監管局；5）大央行＋審慎監管局＋行為監管局。在這些方案基礎上，鄭楊等人提出了另一種方案：6）大央行＋證監會＋地方金融監管局。

從目前形式推斷，此輪金融監管改革的力度可能遠低于最初的預期。原因是：1）運動式治理初見成效，降低了改革的短期壓力和迫切性；2）十九大當前，穩定成為首要考量。今年4月政治局集體學習“金融安全”，更顯示對于金融穩定的重視，而大刀闊斧的金融改革勢必帶來不確定性，是當局不愿面對的；4）部門利益屏障：一行三會各說各有理，誓死捍衛各自的地盤，加大了中央“拍板”的難度；5）金融反腐風暴令監管部門陷入速凍狀態，2017年金融成為反腐發力焦點，“三會“皆有高層落馬，加劇了監管部門不作為心態。

功能監管才是治本之策

筆者以為，過度關注一行三會的整合問題，反而會偏離金融監管改革的靶心。中國金融監管改革的本質是：從“分業監管＋機構監管”轉變為“功能監管”。

“功能監管”的要義是：金融產品和服務的范圍是不斷變化的，金融機構與金融市場的邊界也是不斷變化的，因此，必須對發揮同一金融功能的不同金融機構開展的類似業務進行大致相同的監管。

一個典型案例是：p2p在美國出現后（其模式與中國的p2p有差異，特別是在強制分拆方面），美國證監會（SEC）認為p2p的實質是一種證券，從而將其納入監管范圍。主要依據有四點：投資人有投資回報預期；P2P平臺向公眾銷售，基本沒有資質限制；通常投資者會將P2P視為投資；現有的管理框架中沒有其他方式可以減少投資人的風險。基于這四點，證監會認定P2P交易為債券發行，需要遵守聯邦證券法，需要在SEC注冊。

可見，功能監管既能消除金融創新帶來的“監管真空”，又能減少監管標準不統一導致的“監管套利”，是治本之策。

問題是，要構建功能監管體系，其任務遠遠超過一行三會的合并。 實施功能監管的關鍵是：1）修法擴大證券、銀行、保險的定義，以拓寬的法律定義來適應金融產品的不斷創新；例如，《證券法》修訂組組長、全國人大財經委副主任委員吳曉靈認為，“證券就是收益的憑證，代表了一定的財產權益，可以均分、轉讓或者交易。按照這種定義，現在市場上的理財業務本質上是一種證券業務，應該由證監會實行統一的監管”。2）一行三會職能進行必要的整合，減少人為的監管標準不統一；3）轉變理念，從“誰發牌照誰監管”轉變為“按產品的金融功能進行監管”。

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