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　遏制地方政府變相舉債，最根本的辦法就是讓債務更透明。地方債務清理堵住了地方發債的“后門”，允許地方發行土地專項債券被看作是給地方債開了一個“前門”。

　　2017年6月1日，財政部、國土資源部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》指出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內，根據土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項債券總額度。“發改委監管的企業債，可以發行項目收益債，這種債券是以法人為發債主體發；財政部負責監管政府債券，按照規定不能發行項目收益債，對于金融機構利益不大。”一位債券市場人士告訴經濟觀察報，財政部對政府債務分類有置換債、一般債券、專項債券，土地專項債是地方政府專項債券的一種。《辦法》中強調，發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。

　　中財-鵬元政府投融資研究所執行所長溫來成對經濟觀察報表示，發行債券的收入主要是用來儲備土地資源，對于破解土地財政的作用有限，這樣做的意義在于規范地方債務，降低地方政府土地開發的成本，防范隱形債務。“通過發行土地專項債券，可以把地方債管理規范化，把融資平臺和土地儲備分割開來，債券利率一般在3%左右，銀行利率相較土地債券利率會高一些。”溫來成說。

　　溫來成告訴經濟觀察報，這也是財政部在擴大地方政府債券種類的一種嘗試，未來也有可能探索發行其他種類的地方政府債券。

　　財政部表示，根據地方政府性基金收入項目特點和相關工作進展，2017年擬選擇土地儲備等重點領域開展試點。

　　“開前門”

　　“開前門”“堵后門”，這是財政部管理地方債的原則。

　　這次的地方債新規，實際上就是給土地融資開了個正門，把不規范的側門堵上，給融資平臺用儲備土地抵押融資模式一個正式身份，對融資平臺也是起到了進一步的規范作用。

　　財政部認為發行土地專項債券，能夠遏制違法違規變相舉債行為。《辦法》明確提出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。《辦法》強調，發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。

　　《辦法》還要求，土地儲備專項債券冠以“××年××省、自治區、直轄市(本級或××市、縣)土地儲備專項債券(×期)——×年××省、自治區、直轄市政府專項債券(×期)”名稱，落實市縣政府債券償還和資金管理責任。

　　2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。按照預算法要求，財政部、國土資源部印發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)，明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。

　　《辦法》中要求從土地儲備工作屬性和資金周轉使用特點出發，規定土地儲備專項債券原則上不超過5年，具體由省級政府結合項目實際自行確定；土地儲備專項債券發行時，可以約定根據土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結構化創新合理設計債券期限結構。既避免期限過短造成的錯配風險，又降低期限過長帶來資金閑置問題。

　　地方債務透明化

　　財政部一直在不斷推動地方債務透明化，以達到規范化的目的。

　　據經濟觀察報記者了解，2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。按照預算法要求，財政部、國土資源部印發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)，明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。

　　在嚴格執行國發〔2014〕43號文件關于剝離融資平臺公司政府融資職能、《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)關于公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司等規定的同時，通過開“正門”發行土地儲備專項債券，將用于償還專項債務的土地儲備資產及其預期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備業務，從機制上堵住融資平臺公司等企業冒用土地儲備名義以儲備土地進行抵押擔保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。

　　一位土地問題專家告訴經濟觀察報，發行土地債券的好處就是與其地方政府進行土地隱形擔保，不如透明化發債進行規范，但也要注意到，土地收入具有不可持續性，并且年度波動很大，以市縣名字命名債券，萬一過幾年房地產市場萎縮，該如何處置？“土地專項債的利率可能會比同期地方政府一般債券的利率高一些，額度開始不會太大，會限制在地方政府專項債券的總額度中。一般債券用稅收來償還，土地專項債券用政府基金償還，之間會有個議價空間，另外各個不同區域之間會有一個議價空間。”上述債券市場人士告訴經濟觀察報，2017年以來地方債不太受歡迎，買地方債都“買傷了”，后來財政部又協調證監會，希望在交易所市場進行銷售地方債，并且要求對各家券商鼓勵銷售，銷售達到一定額度的還給予相應鼓勵。

　　5月4日，上交所專門邀請在公司債、資產證券化等產品成交規模靠前的證券公司相關負責人召開“地方政府債券承銷工作動員會”，提出交易所擬針對地方債銷售排名前20名的證券公司給予優惠政策，而在產品方面，則將通過提高地方債質押比率等方式，進行流動性溢價補償等。

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